2015年，随着“一线城市”承载规模相关制度、规划临近敲定，在北京、上海、广州等地较早采取的车牌供应流通管控制度，与其他城市居民的居住、出行和发展权利一道，也面临诸多再调整可能性。

    数月以来，上述“一线城市”交通管理部门都曾表达2015年面临更严峻的交通供需矛盾。例如，北京市是否进行单双号分别出行的政策，多次引发激烈讨论。上海方面也在年度交通运行报告中提出，可能进一步延长车辆限行时段、扩大限行区域。此外，近年国内还有多个直辖市、省会城市采取了迅速推出小客车指标和号牌的身份准入和规模限制措施。

    如何管理私用车牌获取、流通，一直与城市公共交通设施的承载力和公共交通运力的效能存在政策关联。21世纪经济报道设计了相关数据组合。数据显示，两者的关联度可能并不如想象中显著。上海长时间采用的制度，显示出相对稳定的结构。

    此外，在上一轮管控措施实施中，“一线车牌”的流通制度有诸多讨论。本文将进行以下几方面的分析。

    一、“一线车牌”供应的关键调整

    北京、上海、广州三个城市恰好形成了三种供应模式：以上海为代表的拍卖制；以北京为代表的摇号制；以广州为代表的“混合制”。

    1.北京

    1)2010年12月底，北京宣布实施小客车数量调控措施，并不再增加公务用车指标，并从2011年起实施以摇号方式分配车辆指标的措施，平均每月两万个，个人占8%。

    2)自2011年11月1日起，个人京牌小客车被盗抢状态变更和摇号申请开始受理。

    3)从2012年1月1日起，个人申请编码有效期为3个月，即申请编码自审核通过之日(每月25日)起，可自动连续参加3次摇号。

    4)2014年1月1日起，将根据个人参加摇号的累计次数设置阶梯中签率。

    2.上海

    1)1994年，上海市开始对私车牌照进行竞价配置。从1994 年到 1999 年，总共拍卖私车额度才1.1 万辆。

    2)1998 年，上海推出针对沪产车型的私车牌照拍卖。该牌照2 万元起拍，只能用于购买上海本地生产的桑塔纳和别克轿车。而要购买非沪产车，则仍须10 万元起价竞拍。正因于此，当时上海私车牌照拍卖被扣上了“地方保护”的帽子。

    3)2000年，上海开始推行私车额度无底价拍卖，打破“地方保护”。拍卖的规则是价格优先、时间优先。但当时进口车牌照仍享受特殊待遇，起拍底价为5 万元。

    4)2003 年，上海宣布将国产车和进口车上牌额度合并拍卖。在此过程中，上海私车额度拍卖由最早纸质标书投标改为用电脑进行投标。

    5)2008 年1月份，上海市私车额度拍卖制度实施8 年后进行首次修改，实施“拍卖过程信息公开”和“有限制地修改出价”。当月，私车额度中标价大跌。

    6)2013年4月20日出台的沪牌新政规定：二手车办理带额度过户“转让手续后一年(含)内，该车不得再次办理交易过户、转籍、退牌等二手车业务”。这一规定变相叫停了二手牌交易。

    7)从2014年11月1日起至2016年10月30日，上海市将试行二手车牌统一纳入拍卖平台进行统一管理。

    8)2014年11月起，上海市个人和单位经拍卖取得非营业性客车额度并启用已满三年的，可凭相关材料办理在用非营业性客车额度委托拍卖手续。持有人一经签订委托拍卖协议，不得撤销委托，并自委托之日起三年内不得参加本市非营业性客车额度拍卖。

    3、广州

    1)2012年8月以前，买车交齐税费后直接可以在公安局车管所办上牌，选号机出4套牌号任挑一套即可，并且还可以网上选号。

    2)2012年8月开始，广州采用摇号与拍卖相结合的方式控制中小客车的总量增长。广州市中小客车增量指标为12万个，按照1：5：4的比例配置，其中1.2万个节能车增量指标、6万个普通车增量指标以摇号方式配置，4.8万个普通车增量指标以竞价方式配置。此外，个人指标占总量的88%，单位指标占总量的12%。

    二、法律依据和公开程序

   三地均在车牌限购措施实施后，才出台了一些规章，修订了相关条例，如《〈北京市小客车数量调控暂行规定〉实施细则》(从2012年1月1日起开始实施)，《<北京市小客车数量调控暂行规定>实施细则》(从2014年1月1日起实施)；《上海市在用非营业性客车额度管理试行办法》(2014年9月颁布)；《广州市中小客车总量调控管理试行办法》《广州市中小客车总量调控管理试行办法实施细则》(2012年7月颁布)；《广州市中小客车总量调控管理办法》(从2013年7月1日开始实行)。

    上海私车牌照拍卖制度曾引起较大争论。上海市政府一直坚持此制度合法合理的依据在于1997 年上海市人大制定并于2001 年修改的《上海市机动车管理条例》。其中，第13 条规定：“本市对车辆号牌的发放实行总量控制。机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划委员会会同市公安交通管理部门和其他有关部门提出，报市人民政府批准后实施。”

    北京上海交通管理部门在实施政策前，通过召开新闻发布会提前告知，不过广州推行限牌政策时采取了“突然袭击的方式”。2012年6月30日21时，广州市政府召开新闻发布会通报，7月1日零时起，对全市中小客车试行总量适度调控管理。

    西南财经大学博士侯幸的观点是，既然“限牌”与城市里的每一个市民的利益直接相关，甚至直接关系到公众的用车成本。按理来说，这样一项攸关民生的公共政策调整，应该对公众保持公开透明，并确保公众在第一时间的知情权才是，“‘限牌’政策的决策与公布过程的隐讳与不透明，恐怕要比这一政策本身更需质疑。”

    三、综合成本分析

    如果消费者一定要赢得车牌，那么在北京上他平均需要等待更久的时间，此确定等待时间成本才是北京真正需要车牌的政策参与者的真实成本，这个确定成本远高于上海的车牌拍卖价格。在上海车牌拍卖中，只要出价高于平均成交价格，竞拍人即可得到车牌。

此外，北京摇号的成本与中签率反向相关，当中签率高时，摇号的成本低；中签率低时，摇号的成本高；从北京不同收入的居民看，摇号带给高收入居民的成本远远高于低收入居民。

    通过拍卖车牌，上海政府筹集大笔资金，这笔资金可以用于改善城市的公共交通，即上海车牌拍卖是福利转移政策。相比较而言，参与北京摇号的隐形成本较大。

    近年来沪牌价格持续走高，平均中标价也已经从2002 年的不到15000 万元攀升到2013 年的近10 万元。尽管中间采取过多项措施调控价格，但是往往短暂下跌后又持续上扬。

    与上海动辄7万的火爆竞价场面大相径庭，广州车牌成交价格一直遇冷，多以万元底价成交。广州中小客车指标调控管理信息系统统计显示，2013年7月至9月广州车牌竞价曾有过一个高峰波段，平均成交价2万元以上，其中9月均价突破3万元，而其他时间保持在2万元以下。2014年8月起，连续四个月个人成交价停留在10000元，甚至一度出现拍卖申请人数不足的情况。

    从收入方面看，1994年-2008年，上海车牌拍卖累计收入155.5亿；2009年-2010年收入合计67.45亿元。截至2014年，上海实行车牌拍卖以来累计收入已超450亿元。

    这些收入作为社会公共资金管理，收入缴入财政专户，专账核算。根据上海市财政局网站披露的2014年新增机动车额度拍卖收入使用情况表，当年收入77.5亿元，支出128.4亿元，其中公交购车补贴、公交基础设施建设和维护、轨道交通更新改造等补贴、公交优惠换乘补贴、老年人免费乘车补贴、其他政府购买服务等。

    广州也规定，中小客车增量配置指标竞拍所得收入由该市财政专户储存，实行收支两条线，专项用于城市公共交通事业支出。

    与北京要求外来人口需连续五年缴纳社保和个税不同，上海的竞拍模式规定，上海居民、持有《暂住证》《居住证》的外地居民、持有《上海市港澳居民、华侨暂住证》、《台湾居民来往大陆通行证》、《外国人居留证》的香港居民、台湾居民及外国人都可通过拍卖的方式获取车牌，所有许可申请者都必须遵循“价格优先、时间优先”的原则进行竞拍。

    不过，相当数量的外地牌照车辆在上海使用对于沪牌车主包括沪C 牌照车主不够公平。外地牌照更容易进入上海市区，而沪C牌照却限制更大。

    从政策效果方面来看，私车额度拍卖政策最主要的作用就是有效抑制了汽车保有量的过快增长，确实发挥了一定作用。

    同济大学交通学院陈小鸿教授等的研究认为，上海市的私车额度拍卖政策将上海的私车增长趋势后推了约20 年，同时由于上海市在小汽车大规模进入家庭之前就采用这一政策，总体上而言对用户是较为公平的。上海的私车额度拍卖政策的介入时机是比较合理有效的。

    四、非主流流通形式

    2013年4月20日出台的沪牌新政规定：二手车办理带额度过户“转让手续后一年(含)内，该车不得再次办理交易过户、转籍、退牌等二手车业务”。这一规定变相叫停了二手牌交易。此后5月上海多家二手车交易市场业务量下滑明显。

    不过，相应的擦边球交易方式应运而生。沪上多家二手车交易经纪公司当时向媒体表示，买家可以先将自己新买的车辆发票更名为额度转让方即卖家，以卖家换车名义上牌，然后一次过户给自己。市政府相关管理部门则称会依法依规查处此类交易行为。

    广州实施汽车限牌令之后，二手车带牌的交易限期2013年3月月底截止，原定于2012年3月底截止的广州备案二手车交易上牌，后来延长三个月至6月30日，消费者在6月底买到这些登记备案的二手车就可以免摇号拍牌而直接上牌。

    二手车商对备案库存车的销售，途径大致分两种：一是连车带车牌指标一起销售，二是车、牌分流销售(即“卖指标”)。

    自从限牌政策以来，因担心上牌难，许多客户止步二手车市场，广州二手车交易萧条。而且在广州参与车牌竞价只需1万元或1万多，有些二手车车牌指标可以炒到10万元以上。

    为规避牌照费用，上海每年多达上万辆车通过各种渠道上外地牌照，因填写的资料多不是真实地址，使得交通违章行为难以监管。这种状况也降低了政府试图通过竞拍车牌限制车辆数额缓解交通堵塞问题的政策效果。